【本级部门负责人解读】南陵县自然资源和规划局负责人程晋华对新《土地管理法》进行解读

8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。土地管理法修改是在什么样的背景下进行的？有哪些重大突破？县自然资源和规划局负责人程晋华对此进行解读。

问：请您介绍一下新《土地管理法》出台背景？

负责人程晋华：土地管理法是一部关系亿万农民切身利益、关系国家经济社会安全的重要法律。。随着实践的不断发展和改革的不断深入，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现：土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾积累较多；农村集体土地权益保障不充分，农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价；宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物权难落实；土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够。针对农村土地制度存在的突出问题，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对改革提出了明确要求。

问：请您介绍一下新《土地管理法》起草过程？

负责人程晋华：由于土地制度改革牵一发而动全身，为审慎稳妥推进，2014年中办国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，对农村土地制度改革进行顶层设计。2015年2月，全国人大常委会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县行政区域内暂停调整实施有关法律规定的决定》，在33个试点地区暂停实施土地管理法5个条款、城市房地产管理法1个条款。该授权决定还明确：对实践证明可行的，修改完善有关法律。土地管理法的修改正是在这样的背景下启动的。自2015年以来，33个试点地区在党中央的坚强领导下，大胆探索，勇于创新，试点取得了明显成效，为土地管理法修改奠定了坚实的实践基础。 

问：请您介绍一下新《土地管理法》工作目标？

负责人程晋华：土地管理法确立的以土地公有制为基础、耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理基本制度总体上是符合我国国情的，为保护耕地、维护农民土地权益、保障工业化城镇化快速发展发挥了重要作用

问：请您介绍一下新《土地管理法》主要内容？

（一）让利于民

长期以来，低价征地累积大量社会矛盾，广受社会诟病。新《土地管理法》第四十八条提出“保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”，并在合理确定征地补偿标准、保障农民房屋财产权、被征地农民社会保障等方面都做了明确规定，进一步完善合理规范的多元保障机制，保证被征地农民能更多分享土地增值收益。新《土地管理法》特别对农村村民住宅的补偿提出要求，明确对因征收造成的搬迁、临时安置等费用也要予以补偿。同时，删除补偿最高标准的限制。为确保新旧法律平稳过渡，防范土地征收成本大幅提高，新《土地管理法》对征收土地补偿标准并没有采用市场价，而是综合考虑了土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素测算区片综合地价。
   （二）限制权力
   把权力关进制度的笼子里，加强对权力的制约和监督，是保障权力在正确的轨道上运行的重要方式。在土地征收过程中，地方对宪法中规定的“公共利益”理解太宽、太泛，再加上集体建设用地不能直接入市，导致征地规模不断扩大，农民利益遭到损害，社会风险加速累积。新《土地管理法》在借鉴各地试点经验的基础上，采用列举法，明确界定了公共利益的范畴：军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设等。意味着未来除了这六种情形能够采用征收外，其他的增量集体建设用地不经过征收，也可以直接入市。除此之外，在土地征收的程序上，将原来的征地批后公告改为征地批前公告，对“多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案”，充分保障了被征地人的知情权、参与权和监督权，进一步限制了基层政府自由裁量权。
   （三）同等入市
   原有的法律规定，除乡镇企业破产兼并外，禁止集体经济组织之外的单位或个人直接使用集体建设用地，导致城乡二元建设用地市场，同地不同权、同地不同价的问题突出。实践中，城乡结合部大量集体经营性建设用地入市，严重挑战法律权威。与其堵，不如疏。新《土地管理法》第六十三条提出“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”，奠定了集体经营性建设用地入市的法律基础，推进了城乡统一建设用地市场的建设。
   （四）还权赋能
   改革开放以来，我国历次土地制度改革，均伴随土地权利的细分。如，城市土地所有权和使用权的分离，推动了城市土地制度改革；承包地所有权、承包权和经营权的分置，促进了农用地的流转。新《土地管理法》的修正也遵循了该思路，分置集体经营性建设用地所有权和使用权，赋予集体经营性建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押等权能，并且明确规定“集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行”，向城乡建设用地同地同权迈进了一大步。当然，由于宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革试点时间短，在理论界和实践界还有不同意见，本次法律修正尚未做出明确规定，也为改革预留空间。
   （五）简政放权
   为规范新增建设用地的管理，引导地方利用存量建设用地，国家制订了繁琐的土地审批制度，导致建设用地审批层级高、时限长、程序复杂，加大了制度性交易成本，地方反映非常强烈。在各部门、各地方大力推进供给侧结构性改革，特别是深化行政审批制度改革的大背景下，新《土地管理法》积极推进简政放权改革，加快构建权责对等的现代政府管理体系。新《土地管理法》第四十四条规定“永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准”，永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按照是否在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，分别规定由不同层级政府审批。同时，按照权责对等的原则，明确“谁审批谁负责”，取消省级征地批准报国务院备案的规定。对农村村民宅基地审批，新《土地管理法》第六十二条第四款指出“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准”。
   （六）完善体系
   2006年开始实施的国家土地督察制度，在防范违规违法用地方面发挥了重要的作用。在新一轮机构改革完成后，土地督察制度的内涵将更加丰富、内容将更加广泛。在全面依法治国的大背景下，赋予土地督察制度应有的地位，对完善土地管理体系具有重要的意义。新《土地管理法》第六条规定“国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。”由此，土地用途管制制度、土地规划制度、土地利用年度计划制度、土地调查制度、土地统计制度、土地督察制度等构成较为完善的土地管理体系。
   （七）注重衔接
   国家新一轮机构改革到位后，国土资源的管理也面临着大变局。特别是《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”后，国土空间规划将逐步取代土地利用规划，成为管理各类自然资源保护开发的重要依据。新《土地管理法》为强化两大规划的衔接，强调“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。”同时，在附则中明确“编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行”。
总体而言，新《土地管理法》既充分吸收试点经验，又主动加强顶层设计，是上下结合修法的典范。如，新法中把“基本农田”上升为“永久基本农田”，也是政府强化顶层设计的结果，意味着未来对基本农田的管理更加规范、更加严格。但新法过渡性痕迹也较为明显，如，土地利用规划、土地用途管制的篇幅依然较大，宅基地试点中的“三权分置”和有偿使用尚未涉及。新情况、新问题在不断涌现。新时代，土地管理制度建设永远在路上！ 

问：请您介绍一下新《土地管理法》创新举措和下一步工作考虑？

负责人程晋华：新土地管理法将于2020年1月1日起施行。全国人大常委会在关于修改土地管理法和城市房地产管理法的决定中，特别对依法保障农村土地征收、经营性建设用地入市和宅基地管理制度改革全国范围内实行提出了明确要求。要求国务院及其有关部门和各省（自治区、直辖市）应当加强领导，做好法律宣传，制定完善配套法规规章，确保法律制度正确有效实施。在距离土地管理法正式实施近4个月的时间里，自然资源和规划局（林业局）要不断加大工作力度，为新法实施做好各项准备工作：

一是抓紧启动《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》的全面修订工作，细化落实农村土地制度改革的各项制度安排。同时，启动对土地管理配套规章的全面清理工作，该修改的修改，该废止的废止。

 二是要不断强化农村集体经济组织作为土地所有权人的能力建设。集体经营性建设用地可以直接进入市场流转，是重大的制度创新，也对作为土地所有权人的农村集体经济组织的资产运营管理能力提出了重大挑战。要按照先易后难、循序渐进的原则稳妥推进，在实践中不断强化农村集体经济组织的能力建设。

三是切实做好新土地管理法的学习宣传和培训工作。要加大向全社会的宣传力度，使亿万农民了解新法的主要内容，学会用法律保护自己的土地权益。要加大对自然资源系统工作人员的培训力度，确保新法所确立的改革举措落到实处，保证新法的顺利实施。